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个人提起行政公益诉讼的必要性与可能性

更新时间:2018-11-08来源:www.eeelw.com 责任编辑:三亿优乐_优乐娱乐_优乐国际娱乐_优乐娱乐官方网站网

 英国著名法学家丹宁勋爵认为,若有充分证据可以证明政府机关或权力机关有滥用法律的行为,而该行为使得若干臣民的权益受害,则最终任何受害人都有权诉之于法律,这是重要的宪法原则之一[[参考文献

[] Allg E.R.Lord Denning in the Mcwhitrer case Supra note 34,1973,(1):699.]]。我国宪法也规定,“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评、建议的权利;对其违法失职行为,有提出申诉、控告、检举的权利”。允许公民个人提起行政公益诉讼,这是保障公民行使民主权利、参与国家管理事务,以及进行民主监督的具体途径[[[] 杨雪.论行政公益诉讼中公民的原告资格[J].辽宁行政学院学报,2012,14(5):51-57.]]。

 

  (一)个人提起行政公益诉讼的必要性

   1.实现行政诉讼目标的需要

    新《行政诉讼法》立足于解决“立案难、审理难、执行难”等司法实践中常见的突出问题,对行政诉讼作了进一步的完善,发挥了行政诉讼在解决行政争议,“保权”和“控权”等方面的重要作用,对于全面落实“依法治国”这一基本方略具有重要意义。首先,建立以公民个人为原告的行政公益诉讼有利于保护公民自身合法权益、维护社会公益。公民的维权意识不断增强,由普通个人作原告的行政公益诉讼在数量上不断增加。公民基本权利是公共利益的最重要的内容之一,如果公民的起诉不能被法院受理并公正裁决,那么受到侵害的社会公共利益和公民自身的合法权益都将难以得到有效保护。其次,容许公民作为原告有助于化解社会矛盾。当前,为维护公共利益、反映共同诉求而发生的群体性事件时常见诸媒体,这表明公民表达诉求的渠道还不够畅通。允许公民有权针对侵害社会公益的行政行为直接提起诉讼,是拓宽民意反映渠道、解决社会矛盾的有效方式。最后,公民群体可以迅速、及时地发现对社会公共利益造成侵害的违法行政行为,有利于监督行政机关依法行使职权。正如有学者所言,公众的广泛参与能够形成对侵害社会公共利益的行为进行有效威慑的监督制度[[[] 颜运秋.公益诉讼理论研究[M].优乐_优乐娱乐_优乐国际娱乐_优乐娱乐官方网站:优乐检察出版社,2002.]],而提起诉讼则是对行政机关行使职权进行监督的最有效的方式。

   2.弥补以检察机关为原告的行政公益诉讼不足的需要

2015年7月,以全国人大常委会《决定》和两高先后制定的两个《实施办法》为标志,以检察机关为原告的行政公益诉讼在十三个省、区、市展开了试点。一年半以来,由检察机关提起的行政公益诉讼的案件数量不断增长,触及的领域不断扩大,试点工作卓有成效。尽管如此,行政公益诉讼的起诉权也不宜由检察机关垄断。首先,检察机关同其他国家机关一样,也可能会发生滥用权力或怠于履行职责的问题。相形之下,由公民作为行政公益诉讼的原告则可以有效避免这类情况的发生:“启动权力监督机制的权力由那些具有强烈的社会责任感的公民所掌控,这要远比由那些握有权力却无关自身利益的专门机关更有实效。”其次,检察机关提起行政公益诉讼,难免会陷入“公益诉讼人”和“法律监督机关”双重身份难以分离的窘境。实践中,检察机关可能会以公益诉讼人的身份提起诉讼,又以法律监督机关的名义干预个案审判,以致影响人民法院独立行使审判权[[[] 章志远.行政公益诉讼热的冷思考[J].法学评论,2007,(1):17-24.]]。由于公民仅具有诉讼当事人的单一身份,不存在干预审判的问题,法院减少了审判过程中的顾虑,有利于实现诉讼结果的公正。因此,赋予公民行政公益诉权弥补了单纯由检察机关提起行政公益诉讼的不足,无疑是对行政公益诉讼制度的一种保护。再次,权力所具有的天然的扩张性使得检察机关频繁地提起公益诉讼,鲜有败绩的高胜诉率又不断刺激检察权的扩张,因此在积极开展试点的进程中,检察机关滥诉的风险也是不容忽视的[[[] 秦前红.检察机关参与行政公益诉讼理论与实践的若干问题探讨[J].优乐_优乐娱乐_优乐国际娱乐_优乐娱乐官方网站与法律,2016,(11):83-92.]]。不少文章以容易导致滥诉为由否定赋予公民个人行政公益诉权的合理性,而实际上在防止滥诉的问题上,检察机关起诉并不比公民个人具有更明显的优越性。

 

   (二)个人提起行政公益诉讼的可能性

    我国的行政诉讼在性质上属于主观之诉,长期以来,只有那些与违法侵犯社会公益的行为有直接的法律上的利害关系的公民提起的诉讼才可能被法院受理,原告范围被限定得很小。美国法学家施瓦茨曾指出:“允许全体公民针对其有兴趣的任何行政裁决提起诉讼,这应当是法律的发展和前进方向”[[[] 施瓦茨.行政法[M].徐炳,译.优乐_优乐娱乐_优乐国际娱乐_优乐娱乐官方网站:群众出版社,1986:420.]],通过研究各国行政诉讼法律与实践的变迁,可以看到行政公益诉讼的原告资格在不断地放宽,这已成为了现代行政法的发展趋势之一。我国行政诉讼可以借鉴他国经验,逐步实现主观诉讼的客观化,允许公民个人为了维护社会公共利益而向人民法院提起行政诉讼。其可行性表现在以下三个方面:

   1.社会进步推动公民意识的觉醒

行政机关执法为民,其行使行政职权的行为理应接受最广大民众的监督。改革开放以来,我国社会的发展进步速度很快,公民意识也随着社会的进步而迅速觉醒,公民要求直接参与社会管理的呼声越来越强烈。在当前变革的局势与多元化的时代里,普通民众对维护自身权益的强烈渴望、一些精英阶层所具有的洞察力和责任感,令其更愿意自觉地维护社会公共利益,因而能够“在最大可能的限度内迅速、及时地发现那些违法地侵害社会公共利益的行政行为”[[[] 黄学贤.建立行政公益诉讼制度应当解决的几个问题[J].苏州优乐学报(哲社版),2008,(3):35-37.]]。民众是法治国家建设伟力最深厚的根源,觉醒的公民意识为公民提起行政公益诉讼提供了最坚实的社会基础。而允许公民提起行政公益诉讼,并在诉讼中平等对待当事人,公民胜诉的若干案件又会反过来激发公民意识的进一步觉醒,助力依法治国向纵深发展。

   2.《行政诉讼法》的修改从法律上提供可能性

在《行政诉讼法》修改之前,我国的法律和司法解释在规定行政诉讼原告资格时没有一个明确的客观标准[[[] 信春鹰.中华人民共和国行政诉讼法释义[M].优乐_优乐娱乐_优乐国际娱乐_优乐娱乐官方网站:法律出版社,2014:70.]]。对于最高人民法院2000年《若干解释》中“法律上的利害关系”的认定究竟应当如何理解,是法律明确规定应当保护的利益,还是法律应当予以保护的利益,这在学理上和实践中都有着不同的观点。新修改的《行政诉讼法》虽然第2条仍原则性地确认我国行政诉讼的主观诉讼性质,但第25条在规定原告资格时,既没有采用旧司法解释中“法律上的利害关系”标准,也不是以民事诉讼法中的“直接利害关系”为标准[[[] 童卫东.进步与妥协:行政诉讼法修改回顾[J].行政法学研究,2015,(4):22-32.]],而是使用了“利害关系”的概念。这样有意识地规避“法律上的利害关系”的表述“有利于司法实践中根据实际需求,将应当纳入行政诉讼受案范围的行政争议都纳入到受案范围之中”[[[] 童卫东.进步与妥协:行政诉讼法修改回顾[J].行政法学研究,2015,(4):22-32.]]:可通过对“有利害关系”进行平义解释,从而允许那些与侵犯社会公共利益的行政行为有着“最低限度利害关系”[[[] 齐树洁.诉权保障与当事人适格之扩张[J].西南民族优乐学报(人文社科版),2006,(12):67-73.]]的公民提起诉讼,这无疑从法律上将有权提起行政公益诉讼的公民的范围扩大到法律用语可能涵盖的范围。WWw.eeelw.cOm

《行政诉讼法》第25条的修改可以看做是主观诉讼客观化的努力,甚至在某种意义上起到了与赋予公民个人行政公益诉权相似的效果,可以说已经为以公民个人为原告的行政公益诉讼提供了规范上的根据:允许公民个人提起行政公益诉讼也并不是说针对行政机关某一侵犯社会公益的行政行为,任何人都有权起诉,享有诉权的主体终归要受到一个最低程度的限制。而对“利害关系”一词进行最大化的解释,不仅可以切实保障宪法赋予每个公民对于国家机关及其工作人员的监督权利,而且可以借助语言文字可能涵摄的有限含义将那些与行政行为毫无任何关联的公民排除在原告范围之外。与某一行政行为之间无论是有法律上的利害关系还是事实上的利害关系,无论是直接的利害关系还是间接的利害关系,无论是切身的利害关系还是非切身的利害关系,无论是现实的利害关系还是可能的利害关系,“任何侵害社会公益的行为,均因与个人或其他社会组织之间存在着一定形式的利害关系,而使他们具备了原告资格”[[[] 王太高.新司法解释与行政公益诉讼[J].行政法学研究,2004,(1):68-75.]]。

   3.对“赋予个人公益诉权会造成滥诉”的质疑

    有观点认为,允许一般公民提起行政公益诉讼势必造成案件数量激增,甚至有发生“滥诉”的可能。诚然,放宽了行政公益诉讼的原告范围,案件在数量上自然会有所增加,但这不足以成为反对赋予个人公益诉权的依据,理由有三:首先,诉讼成本的存在使得诉讼会“多”但不会“滥”。所谓“滥诉”,不仅是从数量上而言,优乐_优乐娱乐_优乐国际娱乐_优乐娱乐官方网站的是对诉讼质量的考量。在注重投入与产出的经济社会,不计成本、滥用诉权、以诉讼为乐的情况很少出现,即使任何人都可以做原告,我国的行政诉讼依然不会“门庭如市”。其次,即便存在个别的滥用诉权的情形,由于滥诉的不利益远低于依法行政的利益,两害相权取其轻,提防的也应当是行政机关对职权的滥用而不是提防公民对诉权的滥用。在全面推进依法治国和法治政府建设的时代背景之下,戒备行政机关滥用职权、保障公民合法权益的意义日益凸显,其重要性已然超出了滥诉的风险。最后,允许个人提起行政公益诉讼并不等同于全民都有起诉权,“与行政行为有利害关系”的认定应当有一个最低限度的标准,而不是漫无边际,需要在实践中根据具体情况作出判断。拥有诉权的公民在提起行政公益诉讼时还要遵循一定的程序条件,通过制度的设计可以将滥诉的风险降到最低。

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